明朝时，州县政务繁剧，官员设置却极为精简，只得发明里甲、粮区、乡约等制度，勉强维持政务的运转。
粮长、里长常为州县官分担征粮、摊派徭役、维护治安等重任，但粮区、里甲并非正式的行政组织，州县官只图用着方便，对他们需索不断。
有良知的里长、粮长，面对上司的无尽需索，只得倒贴家产，常有毁家破产者。久而久之，劣币驱逐良币，粮长、里长亦争相舞弊。州县官员深知其弊，却无力纠治，大多只能睁一只眼闭一只眼。
州官、县官名为亲民官，但除了诉讼之外，并不与百姓直接打交道。相反，粮长、里长却代表政府与百姓打交道，地位举足轻重。
丹初决定增设乡长，实际是为了在州县以下增设乡一级政府，加强对基层的控制。他目光炯炯，不容置疑，沉声说道：
“我听说，正德年间，某县每年承办宫廷贡物，价值只有一百多两。然而各级官吏上下其手，里长、粮长亦肆意妄为，最终逼索四千余两的贡物，竟是正常需求的四十倍之多。
“该省巡按刚刚上任，立即上书朝廷，认为朝廷奢侈无度，不恤民力，请求下诏减免。孰知，户部发文驳斥，说户部每年例收一百多两的贡物，何来四千余两之多？着令该省严加勘查，回报部里。
“巡按大惊失色，方知捅了个蚂蜂窝。经调查，真相很快水落石出。原来，各级官吏皆从中渔利，粮长、里长亦胆大妄为，实际从百姓手中盘剥不下五六千两。
“万历、崇祯年间，朝廷加派三饷。三饷本身并不沉重，但各级官吏上下其手，百姓实际负担的加饷极为沉重。
“朝廷背负了骂名，却收不上多少税赋。各级官吏、里长粮长，乃至田主，却借三饷大肆盘剥，负担全部落在农民身上，逼得农民走投无路，起而造反。
“教训深刻，我们必须铭记在心，绝不可重蹈覆辙。是故，要着佃纳粮，使田主不能再盘剥农民；要设置乡长，使粮长、里长不能再蒙蔽州县，使赋税尽归官府。”
说白了，着佃纳粮也好，增设乡长也好，都是为了加强官府对农村的掌控，杜绝田主、官吏对佃农的剥削。其最终目的，便是让官府集中一切资源，动员一切力量，全力抗衡清军。
丹初的话发人深省，如同醍醐灌顶，令众人深感佩服。即便是学富五车的方以智，亦暗中叹服，觉得丹初此举切中时弊，不失为救时良策。
“官府收取五成的赋税，看起来很高。但对佃农来说，相比于动辄六七成的田租，已经降低不少。同时，我还要强调，官府从佃农身上只收取五成租赋，其他人丁税、徭役折银等一概免除。”
丹初的语气中透露着不可动摇的决心，继续说道：
“我朝徭役、赃赎为两大弊政，实有原因。官府向上交过赋税后，已经所剩无几。州县各级衙门的办公费用，乃至赈灾、水利、治安、防火等公共费用，实际皆出自徭役、赃赎，恰如深井汲水，民力枯竭。
“我们要的是源头活水，不是枯井。今后，除涉及公共福利的公共工程外，其他徭役一概废除，由官府出钱雇买。赃赎亦废除，费用全部从公费开支。”
赃赎银亦为地方州县补充经费的重要来源，分为赃、赎两种。赃，不仅包括盗贼的赃物，还泛指其他犯罪行为涉及的财物。赎，主要指罪犯向官府贡献财物，以减轻罪名和刑罚。
赃赎银不必上交国库，因而为州县所重。实际上，州县为了补充财政经费的不足，常常在赃赎银上做文章，由此而造成司法的黑暗。
如今的大西军统帅孙可望，陕西米脂人，就被赃赎银逼得走投无路。他年幼穷困，在外打工，为人执鞭。有一次回家，不见母亲，讼其邻于官府。官大怒，杖之，索赎银。孙可望只得逃离家乡，辗转投入张献忠麾下。
岑丹初和方以智盘算过，着佃纳粮后，官府财政收入至少将增长两倍，不妨减免徭费和赃赎银，以减轻农民负担，争取民心。
“乡长与百姓打交道，代表官府，代表永安军，必需慎重选择。原则上，从永安军中选择残疾受伤、精明练达军士，或从衙门里选择干练廉洁官吏，一般不用当地乡绅耄老。”
“大帅，卑职有一事相告。”说话的人是知州韦时中。
丹初被他打断，心有不悦，却说道：“但讲无妨。”
“大帅恩德，给定的官吏俸禄特别优厚，高于将士数倍。前线将士打仗，连饭都吃不饱。我等在永安安享太平，坐受俸禄，实在惭愧。
“一旦增设乡长，必有将士恋及俸禄，不思为将士，只盼为官吏。如此则军心不安，官吏亦难自安。恳请大帅降低官吏俸禄，以节省钱粮，亦安将士官吏之心。”
丹初会心一笑，这个老小子确实有些眼光，虽处乱世，却在永安州知州的位置上岿然不动，确实有些本事。
当初，为笼络这些官吏，丹初给他们增加了四倍的俸禄。眼下，永安军已经站稳脚跟，无需再笼络这些官吏，丹初亦有降低俸禄之意，便说道：
“老弟所言极是。本帅体恤下情，实不想为难官吏。但如今时事艰难，降低俸禄实有必要，先降为祖制的两倍吧。